Decía en un artículo reciente, publicado por Epicentro (“Las expropiaciones y el desarrollo económico de Guatemala), que: mientras la Ley de Expropiación siga dejando en manos del Congreso de la República la declaración de utilidad pública para una expropiación, la aprobación de los proyectos de ANADIE y se malinterprete la noción de “servicio público” en la Constitución, las carreteras, puertos, aeropuertos, canales, túneles, puentes, ferrocarriles, ferris, estaciones intermodales, distribuidores viales y muchas otras infraestructuras seguirán congestionadas, serán insuficientes, carecerán de seguridad y, en pocas palabras, serán un obstáculo para el desarrollo del país.
Esto se debe, me parece, a lo que los profesores James Buchanan y Gordon Tullock explicaron en su obra, ya clásica, “el Cálculo del Consentimiento”. El punto central es que, en toda decisión de un órgano colectivo, como el Congreso de la República, deben sopesarse dos costes. Es decir, deben ponderarse los costes de que se logre alcanzar una mayoría para cualquier decisión determinada, versus los costes de que se tome una decisión que afecte desfavorablemente a unos determinados grupos o para beneficiar a otros.
Así, por ejemplo, si se considera el Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la Nación, ¿qué mayoría debiera aprobarlo? Si la regla fuera que lo apruebe una mayoría del total de diputados al Congreso, dependiendo de si el partido que haya ganado el Ejecutivo cuenta con el respaldo de una mayoría propia, con una coalición cohesionada o, por el contrario, con una coalición más bien frágil, puede que lograr una mayoría así sea muy costoso. Sin embargo, las posibles consecuencias de que la regla fuera que el presupuesto se aprueba con el voto favorable de cualesquiera veinte diputados, serían un riesgo muy significativo. En este escenario es fácil imaginar que el proyecto del presupuesto no contemplaría gastos e inversiones demandados por los otros grupos parlamentarios para beneficio de sus seguidores o simpatizantes, simplemente, porque su voto no haría falta. Pero, si para evitar ese riesgo, la regla fuera de, por ejemplo, una mayoría calificada de cuatro quintas partes de los diputados es bastante probable que el Ejecutivo nunca lograría la aprobación de un presupuesto enfocado en las políticas públicas que considera oportunas, si bien el riesgo de que los grupos de oposición quedaran excluidos del presupuesto, bajaría considerablemente.
Así, el hecho de que se haya dado al Consejo de ANADIE la posibilidad de acordar expropiaciones para los proyectos que gestione (Arto. 66) reduce significativamente el coste de la toma de esa decisión (que de otra manera estaría en manos del Congreso), pero, al exigir que se someta el contrato de alianza para el desarrollo a consideración del Ejecutivo y, además, a aprobación del Congreso, el coste de la toma de decisión se torna, por esa otra vía, prohibitivo. De ahí la reflexión del inicio.
¿Qué hacer? La historia de las alianzas público-privadas (APP) en Guatemala, después de más de una década de la creación de ANADIE, es evidencia de que las reglas vigentes crearon un coste excesivo para la toma de decisiones colectivas respecto de proyectos APP y, mientras no disminuya ese coste, las APP seguirán brillando por su ausencia o serán contadas con los dedos de una mano. Mientras tanto, el desarrollo económico del país reclama a gritos inversiones en numerosas infraestructuras para las que el Estado carece de los recursos a invertir y de las competencias técnicas para desarrollar y gestionar.
La conclusión es evidente: la aprobación de los proyectos y contratos APP no pueden quedar en manos del Congreso de la República. Mi sugerencia sería que el consejo de ANADIE se amplíe con dos o tres delegados del Congreso (uno del partido o coalición oficial y otro de la de oposición), trasladándosele, entonces, a dicho consejo la decisión definitiva.
Eduardo Mayora Alvarado
Ciudad de Guatemala, 9 de marzo de 2024.
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